Investigación

Mucho ruido y pocas castañas en el caso Reficar

Experto explica en detalle por qué terminó costando más del doble de lo que se presupuestó.

Refinería de Cartagena

La nueva Refinería de Cartagena se presupuestó en 3.777 millones de dólares y terminó costando más de 8.000 millones.

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Mauricio Dueñas / EFE - Archivo / EL TIEMPO

07 de mayo 2017 , 12:26 a.m.

En el 2005, la refinería de Cartagena no era viable. Su margen de refinación, la utilidad por cada barril, tendía a ser negativo. Colombia necesitaba además ampliar con urgencia el suministro interno de combustibles y mejorar la calidad. Los millones de dólares que se fueron en importar refinados desde aquel entonces así lo demuestran. Por último, desde 1997 se venía contemplando un suministro de refinados para la fabricación de olefinas, elementos básicos de la petroquímica.

Existía una necesidad, pero no era claro quién debía acometer el proyecto. La Unión Sindical Obrera (USO), entre otros, insistía en que fuese Ecopetrol. El Ministerio de Hacienda se oponía; un endeudamiento de la empresa impactaba la entonces estrecha capacidad de endeudamiento de la Nación. No había margen macroeconómico, aparte de que compromisos de inversión afectarían la caja de Ecopetrol y su habilidad para transferirle al erario.

El expresidente Uribe zanjó: la refinería se haría con un socio extranjero mayoritario (51 %) que aportara capital, tecnología y experiencia en grandes proyectos. La política se refrendó en un documento Conpes, donde se dejó claro que Ecopetrol (49 %) aportaría la refinería existente, con todos sus defectos. Se abrió la puerta a proponentes calificados y, en licitación transparente, ganó la puja la empresa minera y trader de hidrocarburos Glencore. Por debajo quedó el único otro licitante: Petrobras. Hubo quien cuestionara las credenciales de Glencore; carecía de verdadera experiencia refinadora.

Lo de la experiencia era vital. Se trataba de construir una refinería modernísima con el doble de la capacidad y complejidad de la de Cartagena, para 150.000 barriles de crudos pesados. Se diseñaría, en el argot de la industria, para llegar al fondo del barril, o sea, para transformar todo el crudo en valiosos productos blancos (97 %) con bajísimos contaminantes, especialmente azufre: nafta, diésel, gasolina, jetfuel. El residuo final sería solo carbón coque (vendible a buen precio). Se eliminaba la producción de fuel oil (20 % de los refinados colombianos), combustible cada vez menos apetecido y de precio deprimido. En ese momento existían en operación dos o tres parecidas en el mundo, ninguna en América Latina.

Ensamblaje, el quid

Glencore salió a buscar quien la ayudara en Reficar. Escogió, con la asesoría de la muy conocida consultora internacional Nexant Chem System, a Chicago Bridge & Iron (CBI) como contratista general para ingeniería, compras y construcción. Era su potestad. Cada una de las muy bien seleccionadas 34 unidades de refinación, termorruptura y auxiliares que componen a Reficar tenía licencia de una firma de tecnología. El quid estaba en ensamblarlas. CBI era un reputado contratista de ingeniería y constructor de sofisticados tanques y estructuras, aunque sin gran experiencia en refinerías. Se razonó, suposición nada infrecuente, que si la tecnología para cada componente estaba disponible, una buena firma de ingeniería podía encargarse de su ensamblaje. A la postre, no hubo tal. Exceso de confianza.

CBI se contrató desde el principio por costos reembolsables, para la ingeniería de básica y de detalle, con el apoyo de la firma italiana Technip, esa sí con amplio conocimiento en refinación y experiencia en Colombia. Para fines del 2008, se avanzaba con la asesoría de las firmas tecnológicas licenciantes, en los pedidos de unidades de larga entrega. La ingeniería de detalle (estructuras, tuberías, cables y elementos eléctricos, controles, etc.) iba, en cambio, más lenta. Sin esta, poco se podía adelantar en movimiento de tierra y concretos.

Glencore propuso, en diciembre del 2008, suspender obras, alegando incertidumbres de mercado por la crisis mundial, que coartaba sus posibilidades de financiación. Hizo exigencias inaceptables. No quería arriesgarse, quizá atemorizada por la complejidad de un proyecto con el que estaba poco familiarizada. A mediados del 2009, se protocolizó la recompra de la refinería de Cartagena más el capital de trabajo invertido por Glencore hasta la fecha, con un muy sustancial descuento (45 %). Colombia no tenía opción. La refinería era de interés nacional. No se ganaba nada con un pleito contra Glencore. Ecopetrol optó, razonablemente, por continuar con el proyecto. Se tenía fe en los cálculos de retorno sobre la inversión. Además, los altos precios del petróleo le daban músculo financiero para hacer ahora los aportes de capital que le hubiesen correspondido al socio.

Ecopetrol heredó a CBI. Seguía además operando independientemente la refinería de Cartagena, que se hallaba aislada del proyecto por una cerca. Arreglo que tendría implicaciones laborales destructoras de valor. Antes de retirarse, Glencore contemplaba renovar con CBI y Technip, para la segunda fase de ingeniería, compras y construcción de la refinería, el contrato por costos reembolsables vigente. En el proceso, Technip decidió no continuar. Alegó no estar interesado en construcción. Reficar, por su parte, no tenía razones para descontinuar a CBI. Cambiar de contratista podía retrasar el proyecto un año, aparte de que estaba de por medio una penalidad de 50 millones de dólares.

Llave en mano o costos reembolsables, fue una decisión de negocios como cualquier otra, ligada a la conveniencia del contratante. Reficar y Ecopetrol meditaron durante meses las alternativas. Se asesoraron de experimentadas firmas de consultoría (Pathfinder y Linklaters). Además, se contrató un concienzudo estudio de los riesgos (Nexidea). Se optó por costos reembolsables porque, en la coyuntura y sobre papel, era no menos del 10-15 por ciento más barato que llave en mano. Para cotizar este, los contratistas se curaban en salud inflando estimativos por los imponderables de la megaobra.

Hoy y con retrovisor es fácil acertar, si bien debe tenerse en cuenta que si se hubiese contratado llave en mano en el 2010, las circunstancias en que se desarrolló el proyecto hubiesen dado lugar, sin duda, a ruptura del equilibrio y a muy sustanciales reajustes. De todas maneras, conscientes de la magnitud de la tarea de supervisión de un complejísimo contrato de costos reembolsables, se llamó para reforzar la administración de Reficar a un viejo y confiable conocido con mucha experiencia en Colombia: Foster Wheeler. Sería el cogerente del proyecto y colaboraría en revisar el avance de las obras, y la validez de las compras y las cuentas que pasara CBI.

El papel de las ‘ías’

Téngase en cuenta que el Estado vendió 12 por ciento de Ecopetrol en el 2006 para liberarla de su coyunda. Era el reconocimiento de que para ser exitosa en un contexto internacional, no podía depender de que Planeación Nacional aprobara su presupuesto para repuestos. Sorprende, por lo tanto, que, dada la autonomía explícita de su junta directiva, con varios muy altos funcionarios del Estado integrándola, se alegue por la Fiscalía un mandato micro del Conpes para descalificar, ‘a posteriori’, una decisión de contratación estrictamente del giro del negocio, en la que los filtros internos (funcionarios de Reficar, junta directiva de Reficar, funcionarios de Ecopetrol, comité de negocios de Ecopetrol, junta directiva de Ecopetrol) eran múltiples y severos. Absurdo. Sin que se condone, claro está, el pago de facturas por fuera de las normas internas, transgresión que, de probarse, debe ser sancionada. No son serias, empero, referencias efectistas y apenas anecdóticas a spas de monto mínimo dentro del total del presunto peculado.

Pasar de un presupuesto inicial de 3.777 millones de dólares en el 2009 a un costo final de 8.016 millones da que pensar. Cumpliendo con su deber, la Contraloría General de la República se interesó e hizo un trabajo juicioso de acopiar las cifras, y de paso encontrar explicaciones de las que después hizo caso omiso en las conclusiones, hasta poner en la picota a directivos de Ecopetrol y Reficar por descomunal detrimento patrimonial. Dirigentes de la USO, responsables por operaciones tortuga y una devastadora huelga ilegal, que incidieron en quizá 500 millones de dólares del desfase, no aparecen como presuntos responsables; no se les considera funcionarios del Estado.

Hubo deficiencias sistémicas, pero también más imprevistos desmoralizadores que imprevisiones

Hay que hacer énfasis en la complejidad de Reficar, al punto de que puso a prueba la infraestructura manufacturera de Colombia y su disponibilidad de personal calificado, más de 3.000 operarios especializados en varias fases de la construcción. Costó mucho encontrar reemplazos y se recurrió a extranjeros cuando la USO forzó despidos. Basta acercarse a Reficar para apreciar la dimensión del megaproyecto y cotejarla con la vieja refinería, que le ha quedado parcialmente integrada. Industrialmente, nada en Colombia le es ni de cerca comparable.

Cabe anotar también, y la Contraloría es insensible al tema, que los planificadores son por naturaleza hiperoptimistas, sobreestiman las fortalezas y minimizan las dificultades, mientras los “expertos” están seguros de ofrecer todas las respuestas con solo implementar a la perfección. Con frecuencia, gentes pensantes y honestas se arriesgan a fronteras inéditas en apariencia trilladas y controlables. Subestiman costos y tiempos de entrega. Ecopetrol ha pasado por ahí, como con la planta de balance en Barrancabermeja o el oleoducto Central de los Llanos, o para que no sea solo el tercer mundo, piénsese en los osos del túnel bajo el canal de la Mancha o en la Ópera de Sídney.

El presupuesto inicial de Reficar se elaboró con un bajo porcentaje de la ingeniería de detalle en curso y se subestimaron, fácil, las cantidades de obra en 140 hectáreas de movimientos de tierra, miles de metros cúbicos de concreto, miles de kilómetros de tubería, decenas de miles de kilómetros de cables eléctricos y de control, miles de puntos de medición. Se utilizaron rendimientos en la costa del golfo. El desempeño criollo solo llegó al 65 por ciento de ese patrón. Reficar siguió adelante con un contratista defectuoso, cuyas fallas se documentaron desde el 2011 para recurrir a un tribunal de arbitramiento, porque, con el proyecto en marcha, era mucho más costoso parar y cambiar que continuar. Hubo deficiencias sistémicas, pero también más imprevistos desmoralizadores que imprevisiones, como el feroz invierno 2010-2011, que convirtió la obra en un lodazal.

Lo curioso, sin embargo, es que la Controlaría se haya molestado en explicar en su comunicado de prensa una por una las causas y justificaciones de las adiciones al presupuesto (controles de cambios) y el desfase en la entrega final con argumentos muy razonados, para luego ignorarlos al llamar a versión libre a presuntos responsables. Sabe que la refinería final no es la misma que se presupuestó en el 2009, es mucho mejor, más productiva, más robusta. Eso lo documenta la misma Contraloría, que auditó muchas veces a Reficar del 2006 al 2015, siempre con informes limpios que certificaban debida diligencia.

El efecto neto ha sido crear el clima, a lo mejor adrede, de un gigantesco desfalco, un caso de corrupción nunca visto. Inflar las cifras con lucro cesante delata tal vez la intención. La angustia de quienes le han servido bien a la Nación y su detrimento reputacional en la horca mediática son irreparables. Su pecado es haberle hecho caso a Alfred P. Sloan, el creador de la General Motors: un buen ejecutivo toma decisiones; si acierta más de un 51 por ciento, lo está haciendo bien. Lo inaceptable es no hacerlas. A eso empujan las ‘ías’ a los funcionarios del Estado.

Por último, ante tanto “desfalco”, es posible que Reficar termine siendo cosa distinta a un elefante blanco. Es al contrario: la refinería se hizo bien y es un orgullo para el país. Única en América Latina, opera a la perfección y contribuye una cifra visible al PIB. Quizá un mejor templete para el presunto detrimento patrimonial sería calcular hoy su valor de reemplazo. En el mundo hay quien sepa determinarlo. ¿Se atrevería la Contraloría?

RODOLFO SEGOVIA
Ingeniero químico del MIT, exministro y exsenador. Ha sido presidente de Ecopetrol, de Petroquímica Colombiana y de Propilco

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