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Los extremos que se justifican en el tema pensional colombiano

Lo más probable es que un sistema único de pensiones para el país deba seguir la tendencia mundial.

Anciano

Colombia tiene mucha gente mayor que no alcanza a pensionarse.

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Archivo EL TIEMPO

28 de diciembre 2017 , 06:25 p.m.

De los dos libros lanzados recientemente por profesores de la Universidad Nacional, nos llama particularmente la atención aquel sobre La protección social bajo el reino del mercado, editado por el profesor Óscar Rodríguez Salazar, con contribuciones de expertos en el tema.

Plantea una idea que puede ayudar a dilucidar el debate sobre un asunto tan trascendental, pero lleno de intereses económicos. De hecho, esboza una de las dos soluciones extremas, y de esa propuesta nace la idea que planteamos en este artículo: mirar la otra solución extrema para tratar de encontrar luces sobre la adecuada combinación entre mercado y Estado en el sistema previsional.

El profesor Rodríguez señala en la presentación de este texto: “Si todos los contribuyentes se pasaran a Colpensiones, es decir, si se eliminara el régimen de ahorro individual, el déficit fiscal causado actualmente por el sistema de reparto, que es de 10 billones de pesos y no de 35, como afirman los fondos, desaparecería de las cuentas fiscales”. Frente a esta idea sugerimos considerar la otra alternativa extrema de una reforma pensional en Colombia, que sería acabar con Colpensiones y que todos los recursos del sistema pasaran a las administradoras de fondos de pensiones (AFP), que es lo que están pidiendo precisamente estas entidades a través de su gremio, Asofondos”.

Para hacer un poco de historia, debe recordarse que la Ley 100 de 1993 dejó a todos los pensionados del sector privado en el régimen de prima media, en el Instituto de Seguros Sociales (ISS), hoy Colpensiones, y a los nuevos cotizantes, en las AFP. Esto genera un déficit operacional en Colpensiones, toda vez que es responsable del pago de pensiones, prescindiendo de las cotizaciones de los nuevos cotizantes. Estos, a su vez, aportan sus cotizaciones en forma de cuotas de ahorro individual a las administradoras, generando un fondo total que hoy, en un 85 por ciento, está en manos de dos grupos económicos para su intermediación en los mercados financieros. Mientras Colpensiones se hace cargo de los pensionados, las AFP, como un sistema en su etapa joven, están en el mejor de sus momentos: captan cuotas de ahorro sin tener la responsabilidad del pago de pensiones.

Al contrario de lo realizado en Chile, donde el déficit operacional pasó a ser un gasto transitorio financiado por el presupuesto de la nación, en Colombia el propio ISS y ahora Colpensiones son los que cargan con el pecado de esa deuda, obteniendo recursos de los cotizantes del sector privado, ahora en las AFP, a través de títulos de deuda del Estado (TES), que le generan pago de intereses. Esto es similar a lo que ocurrió en Argentina, El Salvador, República Dominicana, Perú, Uruguay, México, y es lo que ha contenido estas reformas en Europa y el propio Estados Unidos, países que realizan el debate en democracia y no en dictadura, como lo fue en Chile. La forma de hacerse cargo de la deuda implícita como opera un sistema de reparto y la conveniencia de sustituirlo por un mercado de cuentas individuales de ahorro son dos debates que reclamamos como necesarios y aún pendientes en Colombia.

Si todos los contribuyentes se pasaran a Colpensiones, el déficit fiscal causado desaparecería de las cuentas fiscales

Nuestra invitación es a calcular el costo para el Estado, y para el país en general, de cada una de estas dos decisiones extremas. El tema no es solo el ‘beneficio’ del eventual desarrollo del mercado de capitales, sino también los costos sociales y su impacto entre la generación presente y las futuras. Esto no aparece en las discusiones actuales, en las cuales la solidaridad intergeneracional ni se menciona.

Algunas consideraciones son imprescindibles: en primer lugar, el asunto demográfico pesa mucho sobre la permanencia de un solo sistema de reparto. En ausencia de reservas técnicas para hacer frente a los cambios demográficos (el rápido envejecimiento poblacional), será preciso revisar la regla de beneficios definidos, cambiando las exigencias para pensionarse en términos de edad y tasas de reemplazo. Ambas resultan hoy generosas, comparadas con estándares internacionales. Así mismo, habrá que examinar la forma de aliviar la pobreza en la vejez de quienes, por su historia laboral y tareas del cuidado, no cumplen con las condiciones de elegibilidad y llegarán a la vejez sin pensión.

En definitiva, la posibilidad de mantener el componente de reparto demandará, primero, ponerse de acuerdo en un marco normativo de qué es lo que se entiende por una vejez digna para todos. Y, segundo, establecer los subsidios cruzados necesarios para garantizar el acceso universal a un final de la vida productiva con niveles aceptables de bienestar, dadas las desigualdades y restricciones que será necesario reconocer y superar.

Sin llegar a recurrir a Robin Hood, no hay duda de que será necesaria una alta cuota de solidaridad desde los que tienen historias laborales más estables y son más ricos hacia aquellos con historias laborales más vulnerables y pobres, como ya ocurre, según lo señalan Farné y Nieto en su reciente trabajo sobre esta materia.

En segundo lugar, el desarrollo exclusivo de un sistema de cuentas de ahorro individuales no escapa a serios problemas. De partida, al tema demográfico, ya que el envejecimiento se manifiesta en más expectativas de vida de los adultos mayores y en fuertes presiones a la baja de las rentas vitalicias u otros cálculos actuariales para definir las pensiones.

También es un problema la eficiencia de la industria, reflejada en el cobro de comisiones de administración que hoy reducen la tasa de cotización de 16 por ciento correspondiente a Colpensiones a solo 11,5, debido al 3 por ciento que cobran las AFP y al 1,5 que se destina al fondo solidario para atender pensiones mínimas. Es decir que los cotizantes a los fondos de ahorro individual terminan ahorrando para construir su pensión 11,5 por ciento.

No menos serio será el tema de la frecuencia con que cotizan los afilados o la densidad de cotizaciones, como reflejo de la alta informalidad laboral.

En conclusión, existe un alto riesgo de que el debate exclusivamente financiero desvíe la atención de las cuestiones de cobertura y suficiencia de las pensiones, que son los verdaderos que deben analizarse.

Hablando de suficiencia de las pensiones, cabe preguntarse: ¿qué ocurriría si se hace vigente el principio constitucional de que nadie puede tener una pensión inferior a un salario mínimo? ¿Cuánto le costarían al Estado, en términos de déficit fiscal, estos recursos? Pero hay más.

Según el artículo 20, modificado por el artículo 7.° de la Ley 797 de 2003: “En el régimen de ahorro individual con solidaridad, el 10 por ciento del ingreso base de cotización se destinará a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0,5 por ciento del ingreso base de cotización se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del régimen de ahorro individual con solidaridad, y el 3 por ciento restante se asignará a financiar los gastos de administración, la prima de reaseguros de Fogafín y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes”. Se supone, entonces, que ese 0,5 por ciento era para que constituyeran una reserva para quienes no alcanzan un salario mínimo.

Sería bueno que las AFP le contaran al país dónde están esos recursos y cuántas pensiones mínimas han completado, porque nadie habla de esto, y menos los fondos. Además, precisamente por los aún elevados niveles de pobreza, como existe la posibilidad de recibir lo ahorrado cuando no se alcanzan a cumplir los requisitos, muchos cotizantes atenderán primero sus necesidades de consumo de corto plazo y acudirán a esta alternativa en vez de tratar de obtener una pensión mínima del Fondo de Solidaridad. Pero al llegar a la vejez estarán nuevamente desprotegidos. Por consiguiente, seguirá el problema de baja cobertura del sistema pensional en los niveles de menor ingreso.

Como se dice en el argot coloquial, el debate no puede basarse en la visión de la viga en el ojo ajeno. Colombia está llamada a construir un sistema ejemplar que no solo corrija los que se consideran los horrores de Colpensiones, sino también examinar los horrores que, dadas las condiciones de Colombia, generarían los fondos de pensiones.

Lo más probable es que un sistema único de pensiones para Colombia deba seguir la tendencia que se observa en el mundo entero y evolucionar hacia un modelo mixto. Un componente de reparto con importantes subsidios cruzados para promover el acceso y los niveles mínimos de suficiencia y un sistema de cuentas de ahorro complementarias. Nosotros proponemos esta vía, sobre la base de observar las principales experiencias internacionales y nuestra voluntad de asegurar que todos los colombianos tengan una vejez digna.

Nos anima no perder en el debate en Colombia el marco normativo de la seguridad social y reconocer las necesidades de una sociedad desigual como la colombiana. Los invitamos a considerar en este desafío la necesidad de reconocer la importancia de subsidios cruzados; visualizar a los pobres, que siguen siendo una mayoría en las zonas rurales y un alto porcentaje en las ciudades, e identificar en conjunto las restricciones presupuestarias que deberemos superar, sin sacrificar una generación a costa de la otra.

Empecemos por imaginar e incluso cuantificar las posiciones extremas, a ver si logramos ese debate documentado, lleno de cifras, indispensable para encontrar la solución que Colombia requiere. Discutir con la mano en el bolsillo siempre ha sido peligroso.

CECILIA LÓPEZ MONTAÑO Y ANDRAS UTHOFF*
ESPECIAL PARA EL TIEMPO
* Cecilia López es exministra de dos carteras, exjefe de Planeación Nacional, excongresista y exdirectora del Instituto de Seguros Sociales.
Andras Uthoff es Ph. D. en Economía de la Universidad de Berkeley California y miembro del Consejo Consultivo Previsional de Chile.

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